白人朴：关于完善农机补贴制度的研究

[NextPage一、中国农业机械购置补贴制度基本形成]

　　2004年，有两个载入中国农业机械化发展史册的重大事件：一是中央一号文件首次将农业机械购置补贴纳入国家支农强农惠农政策的重要内容，催生了农业机械购置补贴政策及相应的《农业机械购置补贴专项资金使用管理办法》出台，正式成为国家农业支持保护体系的重要组成部分，开辟了国家财政支持、促进农业机械化、建设现代农业的新途径；二是颁布实施了《中华人民共和国农业机械化促进法》，使中国农业机械化发展，进入了有法可依、依法促进的法治轨道。法律明文规定，“中央财政、省级财政应当分别安排专项资金，对农民和农业生产经营组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。补贴资金的使用应当遵循公开、公正、及时、有效的原则。”以贯彻落实中央文件精神和《农业机械化促进法》为开端和契机，初步建立起中国农业机械购置补贴制度框架，迄今已运行实施6年多，并在实践中不断巩固、完善和加强。中国农业机械购置补贴制度建设及实施运行情况，可概括为三句话：制度基本形成，实施成效显著，还需健全完善。

　　一、中国农业机械购置补贴制度基本形成

　　中国农业机械购置补贴制度，从2004年初步建立以来，在实施运行中不断丰富和完善，目前已基本形成比较全面、运行有效、财政投入稳定增长的支农强农农业机械购置补贴制度。

　　比较全面指现行农业机械购置补贴制度基本回答和解决了为什么补贴、补什么补给谁、补多少怎么补3个基本问题，体现出三性：政策性(履行政府财政职能，提供财政资金保障，弥补市场缺陷，满足社会公共需要，引导社会资金流向，优化社会资源配置效率、实现国家战略意图)、针对性(从实际出发，设立符合国情的促进农业机械化和现代农业发展的农业机械购置补贴专项资金)、科学性(符合中国国情与符合WTO规则有机结合，既与国际接轨，又有中国特色，因地制宜，与时俱进，可行有效)。运行有效指实施效果显著，体现了党的主张与人民意愿相统一，人民拥护、欢迎，政府满意。财政投入稳定增长指坚持落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，把建设现代农业作为贯穿新农村建设和现代化全过程的一项长期艰巨任务，财政对农业机械购置补贴的投入支持力度一年比一年大，已形成用现代物质条件装备农业、强化农业基础、促进现代农业建设的长效投入保障机制和财政支农资金稳定增长机制。这是农业机械化领域在改革发展中坚持理论创新和实践创新所取得的制度建设**新成果，是形成中国特色农业机械化发展道路和中国特色农业机械化理论体系的重要组成部分，是在党的领导下农机战线不懈探索实践的心血和智慧结晶。制度形成并不是一蹴而就，而是多年探索，历尽艰辛，来之不易。我们要倍加珍惜，长期坚持并不断健全、完善。

　　中国农业机械购置补贴制度的建立和形成，有政策依据、法律依据、理论依据、研究支持和实践基础。从2004年以来连续7个中央一号文件，是建立和形成农业机械购置补贴制度的政策依据，《中华人民共和国农业机械化促进法》是法律依据，公共财政理论是理论依据，农业部农业机械化管理司组织《我国农业机械购置补贴政策研究》的研究成果提供了研究支持，六年农业机械购置补贴政策的实施实践是制度建立和形成的实践基础，前所未有的新制度是在加快推进社会主义现代化的新时期应运而生。

　　从中国农业机械化发展进程分析，农业机械购置主体经历了国家独办、集体为主、农民为主的探索实践不同历程。改革开放以来，在经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，市场对资源配置起基础性作用得到发挥，农民和农业生产经营组织是发展农业机械化的主体，也是投资购置农业机械的主体地位逐渐明晰和确立，形成了以农民为主体、政府引导扶持、社会力量广泛参与的多元化农机购置投入机制。但在市场经济条件下，如何发挥政府在农机资源配置中的职能作用有一个认识和探索过程。到2003年，全国农业机械购置总投入为223.69亿元，其中农民投入215.1亿元，占96.2%，农民是购置农业机械的主体地位充分体现。对于当年人均纯收入才2622元的农民来说，能拿出215亿元来购买农业机械，真是难能可贵的了不起的大事。说明农民对用现代物质条件装备农业、发展农业机械化有迫切需求和很高的积极性。但购置农业机械往往一次性投资较大，特别是大中型农业机械价格较高，对收入低、购买力弱的农民来说，仅靠自身积累、自发购买确实能力有限，难度很大，资金困难是制约农民购机的主要因素，是影响农业现代化进程的主要经济性障碍，迫切需要国家给予扶持。在出现大中型拖拉机有许多需要报废更新，增量又明显减缓的情况下，从1998年开始到2003年，中央财政每年投入2000万元，作为用于大中型拖拉机更新购置补贴专项资金，先后在13个省(区、市)实施。但这只是杯水车薪，中央财政用于农机更新购置补贴的专项资金只占农机购置总投入的0.09%，投入规模和实施范围太小，且是一事一议的专项补贴措施，没有形成稳定增长的财政投入长效保障机制，不能满足财政支持发展现代农业、促进农业机械化的社会公共需要，难以发挥财政投入引导社会资金流向，优化资源配置的职能，难以弥补社会资金投入农机难的市场缺陷。面对这个难题，需要通过理论创新和实践创新来进行突破、化解。2003年，农业部农业机械化管理司决定组织《农业机械购置补贴政策研究》课题，要求课题研究工作要与政府政策制定工作紧密结合，为科学制定我国农业机械购置补贴政策及其专项资金使用管理办法服务。强调两个目的：一是为国家财政安排农业机械购置补贴专项资金提供政策研究支持，特别是补贴力度如何加大，如何形成稳定支持的长效机制；二是为《中华人民共和国农业机械化促进法》有关条款的设立提供研究支持。此项研究成果理论联系实际，参考国际经验，重在符合国情，从多角度为制定科学、合理的农业机械购置补贴政策及实施管理办法提供了理论依据和研究支持，为建立中国农业机械购置补贴制度做出了重要贡献。

　　从实践创新分析，在贯彻落实农业机械购置补贴政策的实施过程中，中国农业机械购置补贴制度建设经历了从无到有，补贴规模(力度)从小到大，补贴机具的种类由少到多，补贴实施范围从部分重点地区到覆盖全国所有农牧业县(场)，补贴标准由低到高，补贴制度从建立实施到充实、加强、调整、健全的形成过程。具体表现在：

　　为什么补贴(补贴目的)：2004年，在农业部、财政部贯彻中央一号文件精神和中央决策部署，共同制定的《农业机械购置补贴资金使用管理办法(试行)》中，第一章第一条开宗明义地阐明：“为鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械，加快推进农业机械化进程，提高农业综合生产能力，促进农民增收，中央财政设立农业机械购置补贴专项资金。”在以后的几个中央一号文件中，进一步提升到按照统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，积极发展现代农业，稳粮、增收、强基础、重民生的要求，巩固、完善、强化支农、惠农、强农政策，坚持和完善农业补贴制度和财政投入稳定增长的长效机制，健全国家对农业和农民的支持保护体系的新高度。由农业综合生产能力建设专项补贴资金提高到长效补贴制度建设和支持保护体系建设的新高度，使我们对为什么补贴有了新的认识，设立农业机械购置补贴资金，建立健全农业机械购置补贴制度，意义十分重大。

　　补什么，补给谁：补贴机具种类由2004年重点补贴以粮食生产为主的6大类机械，逐步扩大到粮棉油作物及特色经济作物、养殖业、林业等的12大类45个小类180个品目纳入补贴范围，覆盖农牧渔业生产急需的关键环节所有的农业机械，并重点向农业生产急需的薄弱环节倾斜。在中央补贴农机具种类范围的基础上，各省(区、市)可根据需要，自行选择不超过20个品目的其他类机具纳入中央财政购机补贴范围。中央补贴机具范围开始不允许各省自行增加补贴品目，在实施中为适应我国农业生产条件复杂，各地差异性较大的实际需要，2008年、2009年分别允许各省可根据需要自行增加不超过5个品目和10个品目的其他类机具纳入中央财政补贴机具范围，实施效果各地反映很好，2010年允许自增范围扩大到20个品目；补贴对象包括农民个人、农场(林场)职工、农机专业户和直接从事农业生产的农业生产经营组织。在推进农机服务市场化、社会化、产业化、规范化、规模化进程中，农机购置补贴资金向农机专业合作社、农机大户倾斜，加大了对农机专业合作组织、农机大户的扶持力度；补贴实施范围从2004年粮食主产区16个省(区、市)的66个县及部分农垦农场，扩大到覆盖全国所有农牧业县(场)。在加大粮食主产区、南方丘陵山区和血吸虫防疫区补贴力度的同时，逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的补贴政策；补贴结构中央财政补贴与地方财政补贴统筹安排，合理配合，逐渐形成中央补贴为主导，地方补贴配套补充并兼顾地方特点的补贴规模及结构。

　　补多少，怎么补：中央财政农业机械购置补贴资金规模由2004年7000万元逐年持续大幅度增加到2010年155亿元，7年翻了7.7番多；补贴标准逐步提高，对部分高性能、大马力农机具的单机补贴适当提高了**高限额标准，并进一步突出了补贴重点。例如，2010年，将大型联合收割机、水稻大型浸种催芽程控设备、大型烘干机单机补贴限额提高到12万元；大型棉花采摘机、甘蔗收获机、200马力以上拖拉机单机补贴额可到20万元；农业机械购置补贴资金管理暂行办法及年度实施指导意见由农业部、财政部共同制定组织实施，并有明确分工：农业部负责项目组织管理，财政部负责资金落实与监督管理。管理办法对补贴资金实施管理的指导思想、主要目标、基本原则、实施范围及规模、补贴机具及补贴标准、补贴对象、经销商选择确定、申报、下达、发放程序、工作要求都有明文规定，确立了以“五项制度”为核心的操作办法，即补贴机具目录制、补贴资金省级集中支付制、受益对象公示制、执行过程监管制、实施效果考核制及相应的管理办法等一系列规章制度，并在实施中严格规范操作，强化监督管理，确保落实到位，不断改进、健全、完善。在管理办法实施过程中，一些与之相关或配套的规章制度及管理设施相继出台，如农业部、财政部、发改委共同制定的《国家支持推广的农业机械产品目录管理办法》，农业部《农业机械质量投诉监督管理办法》、农业部《关于加快发展农机专业合作社的意见》先后发布实施，农业机械购置补贴监管纪律“三个严禁”、“八个不得”的制定实施，全国农机购置补贴管理系统、全国农机购置补贴信息系统的开发开通，补贴资金启动实施进度和结算办法的改进，补贴效果评价、补贴机制的动态调整，等等，使农机购置补贴资金使用管理更加规范，效率不断提高，这一切，标志着中国农业机械购置补贴制度基本形成。

[NextPage二、农机补贴政策实施成效显著]

　　二、实施成效显著

　　实施农业机械购置补贴政策是一种政府行为，考察其实施成效应看其是否履行了政府职能，是否达到了补贴的目的要求。6年多的实施成效非常显著，可概括为三个方面：

　　第一是建立健全了农业机械购置补贴制度，使其成为我国强农惠农支持保护体系的重要组成部分。形成了一个长期有效的好制度是政策实施的**大成效，这是我国农业机械化制度建设的**新成果和宝贵财富。因为这不是一时一事的成效，而是履行了国家支农强农惠农政策的政府资源配置职能，开辟了国家财政支持、促进农业机械化发展、建设现代农业的新途径，为用现代物质条件装备农业提供稳定增长的财政资金保障和制度保障，弥补了社会资金投入农机难、需求迫切而投入不足的市场缺陷，满足了推进现代化进程的社会公共需要，促发展，得民心，形成制度的重大意义是带根本性、长期性的。制度建设的社会经济效益是难以计量的无价之宝。中国农业机械购置补贴制度的建立和形成，由认识成果、实践成果凝结成制度成果，丰富了中国特色农业机械化发展道路的内容，是形成中国特色农业机械化理论体系的重要组成部分。

　　二是引导社会资金流向，优化资源配置效率成效显著。农业机械购置补贴政策实施以来，全社会用于购置农业机械的资金大幅增加，全国农业机械购置总投入从2003年223.69亿元，增加到2009年500多亿元，翻了一番多。其间，2006年突破了300亿元大关，2008年突破了400亿元大关，2009年突破了500亿元大关，6年上了3个台阶，连闯3关。推动了资源要素向农业、农村配置。其中农民个人用于农业机械购置的投入，从215.1亿元增加到约360亿元，增加了150亿元，引导带动作用十分显著。投入强度(每公顷农作物播种面积农业机械购置费)由147元增加到300多元，翻了一番多。与此同时，带动了农机工业产销两旺，农机工业总产值2005年突破了1000亿元大关，2009年又突破2000亿元大关，达2300亿元，6年闯过两大关，成效空前。随着投入的增加，农业装备总量大幅增加，装备结构不断优化，科技含量明显提高，农业生产条件大大改善。我国农机总动力从6亿千瓦增加到8.75亿千瓦，大中型拖拉机从97万台增加到300多万台，联合收获机从36.2万台增加到88万多台，大马力、高性能、复式作业机械保持较高增幅，经济作物、畜牧、林果及农产品产后处理加工机械、适应结构调整、资源节约和环境友好的农业机械装备得到较快发展。

　　三是达到补贴目的要求、实现国家战略意图成效显著。在加快推进农业机械化进程方面，我国耕种收综合机械化水平从2003年32.5%提高到2009年48.8%，年均提高2.75个百分点。尤其近4年，创造了连续4年年增幅在3个百分点以上持续快速发展的历史新纪录，是历史上提高速度**快的发展时期。尤其长期滞后的玉米机收水平，2009年比2008年提高了7个百分点，快速发展是实施农业机械购置补贴政策以来**显著的成就。与此相应的是，第一产业劳动生产率从4756元提高到1.2万多元，翻了一番多，农业综合生产能力大幅度提高；在提高粮食生产能力，确保国家粮食安全方面，农机购置补贴重点一直坚持向粮食作物生产机械化倾斜，为粮食连续6年实现稳定增产提供了强有力的物质技术支撑，粮食总产量从4.3亿吨增加到5.3亿吨，增加了1亿多吨，创造了连续3年粮食总产量稳定在5亿吨以上的历史记录，人均粮食从333公斤提高到398公斤，农业机械化做出了重要贡献，农机购置补贴功不可没；在转变农业发展方式方面，农业生产要素发生了传统要素减少现代要素增多的显著变化，表现为二增二减，农业机械增多，能操作使用现代农业生产装备的新型农民增多，传统农民减少，农用役畜减少。2003~2009年，我国农业机械原值从3361.6亿元增加到5800多亿元，农业劳均农机原值从1075元增加到2000多元，农业机械总动力年均增加4500多万千瓦。与此同时，乡村农机作业人员从3742万多人增加到5000多万人，年均增加210多万人，这是一支能操作使用现代农业生产装备，开展农机作业社会化服务，有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村，积极发展现代农业的生力军和带头人。而农业从业人员总量却从3.126亿人减少到2.61亿人，减少了5100多万人，传统农民大大减少了，新型农民增加了，农业生产和发展方式正在发生巨大变化，农业劳动生产率提高了。与此相应的是，每百户农村居民平均拥有的役畜从35.5头减少到25头，减少了10头。农业生产对传统要素的依赖减弱了，对现代要素的依赖大大增强了。耕种收综合机械化水平即将突破50%，在大于50%的区间运行，这标志着在农业生产中机械化生产方式取得主导和支配地位的大趋势已不可逆转，在农业机械购置补贴政策支持下，“十一五”农业机械化发展目标已提前实现，农业机械化中级阶段的历史任务将加速完成；由于农业生产方式、发展方式发生了重大变化，节本增效、促进农民增收的效果也很明显：2003~2009年，亿元第一产业增加值农机动力用量从3.57万千瓦减少到2.47万千瓦，减少了1.1万千瓦，亿元第一产业增加值农业劳动力用量从1.8万人减少到0.74万人，减少了1.06万人，投入少了，效率高了，产出多了，促进农民人均纯收入从2622元提高到5153元，翻了一番多。农业机械购置补贴政策一举多效的政策效应举世公认，实施成效达到了补贴目的要求，履行了政府职能，实现了国家战略意图，受到民众欢迎拥护，这就是大家常说的取得了三满意的政策效果：农民得实惠、企业得效益、政府得民心。

[NextPage三、健全完善农业机械购置补贴制度的着力点]

　　三、健全完善农业机械购置补贴制度的着力点

　　实践永无止境，创新永无止境，对在实施中已取得巨大成效的现行农业机械购置补贴制度，既要坚持、珍惜，又要不断健全、完善。因为新制度在实施实践中必然有一个健全完善的过程。在实践中出现了一些新情况、新问题，在一片叫好声中也听到不少意见和要求改进的建议，需要及时认真研究，切实有效解决。深得民心的好制度具有广泛的社会关注度和自我矫正、自我完善的活力，应当在实践中坚持解放思想，实事求是，运用智慧，勇于创新，与时俱进地不断健全和完善。

　　制度的健全完善是艰巨复杂的长期任务，并非一日之功。在制度建设中，要坚持公开、公正、及时、有效的原则，把握公平、效率两个基本点。农业机械购置补贴制度实施6年多了，是下力气进一步健全完善的时候了。来自各方面的意见反映出不同角度的诉求，要注意抓住群众**关心、**迫切、反映**强烈的主要问题，作为当前健全完善的着力点，例如补贴力度、重点、服务、纪律等四个方面的问题。

　　一是补贴机制由加大投入向稳定增加投入与用好投入并重提升。农业机械购置补贴从无到有，从少到多，补贴力度不断加大。在政策指导上，一直坚持继续加大投入力度，建立健全财政支农资金稳定增长机制，今年财政投入力度要比上年增大。前阶段的实践证明，稳定、强化扶持政策是完全正确、非常必要的。2010年，中央财政农机购置补贴资金已经达到155亿元，这是一个新高度、新起点。在这个新基础上，补贴机制如何由加大投入向稳定增加投入与用好投入并重提升，成为健全完善购机补贴制度的重要问题。也就是说，大家不仅关注加大投入，更关注稳定增加投入、用好投入了。实践中，目前补贴总量仍不能满足补贴需求，应坚持财政投入稳定增长机制，继续增加农机购置补贴投入。与此同时，应加强统筹规划，合理确定补贴资金规模，把加大投入提升为科学投入、用好投入。因为，需求无限性与供给有限性是客观规律，财政补贴总是有限度的。这就要求我们把国家财政的钱花在刀刃上，用有限的财政补贴资金，发挥**大的财政投入效果，经得起实践和历史的检验，在实现国家推进农业机械化、强农惠农战略意图，确保农业机械化更加快速、协调、可持续发展中，发挥更大的财政投入作用。科学投入要适度投入，更要用好投入。少了不行，推进力不足，投入用不好，会造成资源浪费。究竟补贴多少？加大投入多少？如何用好？还应当在量的把握和规定方面增强科学性。因此，在制度建设上，要加强定性与定量相结合的研究，从供求平衡要求，补贴力度与国民经济发展和农机化自身发展规律相适应，及不同发展阶段有不同需求的战略高度，为健全财政投入稳定增长机制，为制定科学投入决策提供定量研究支持。与此同时，在制度建设中还应加强补贴成效评价研究，建立科学的评价方法和规范的评价制度，完善补贴动态调整机制，为用好补贴资金提供研究支持和制度保障。在制度建设中，用好投入要求在增加农机购置投入时，相应增加农机化技术推广经费投入，加强农机手培训，加强农机鉴定、监理、维修等农机公共服务能力建设，切实履行好政府引导、鼓励、支持、统筹协调等公共服务职能。

　　二是补贴重点向战略产业、急需环节、弱势地区倾斜。健全完善农业机械购置补贴制度，必须深入贯彻落实科学发展观，用统筹兼顾的根本方法，突出重点，兼顾一般，重点突破，全面推进。在坚持行之有效的农机购置补贴资金向粮食及优势农产品主产区倾斜，向主要农作物生产薄弱环节机具倾斜，向农机服务组织和农机大户倾斜的基础上，进一步发挥补贴政策的宏观调控作用，按照“存量适度调整，增量重点倾斜”的原则，把保增长与调结构结合起来，向推进结构优化调整倾斜，向转变发展方式急需政府资金支持的弱势地区倾斜。建议针对不同地区实行差别对待政策。在全国耕种收综合机械化水平进入大于50%的发展时期后，地区差异大，缩小地区差距的问题凸显出来。弱势地区指推进农业机械化的自然和经济条件很困难，目前农机投入强度和农业机械化水平都很低，急需国家扶持的地区。以2008年的统计资料为例，全国耕种收综合机械化水平为45.85%，**高的黑龙江已达83.5%，**低的贵州才4.1%；全国农民人均纯收入为4761元，**高的上海已达11440元，**低的贵州、甘肃分别为2797元、2724元；全国平均农业机械购置投入强度为261.9元/公顷，其中财政投入强度为39.8元/公顷，中央财政投入强度为28.8元/公顷，**高的上海农业机械购置投入强度为556.1元/公顷，财政投入强度为330.5元/公顷，中央财政投入强度为29.6元/公顷，**低的贵州农业机械购置投入强度仅112.7元/公顷，约为上海的1/5，其中财政投入强度为25.6元/公顷，约为上海的1/12，中央财政投入为17.3元/公顷，约为上海的58.45%。可见差距之大。农业机械购置补贴适当向弱势地区倾斜，增大向需求迫切、能力不足地区的雪中送炭力度，应列入健全完善农业机械购置补贴制度、调整优化补贴结构的重要内容。例如，对贫困地区、血吸虫重点防疫区和地震灾区等区域的补贴力度，建议补贴比例可加大到50%。这是新时期服务全局发展战略，促进区域协调发展和实现社会公平，优化全社会资源配置效率的重要举措。

　　三是运作机制由管理型向服务型转变。在农业机械购置补贴政策实施中，政府要正确履行社会管理和公共服务的职能，按照建设人民满意的服务型政府的要求，为补贴对象和市场主体创造良好的政策执行环境，提供良好的公共服务，真正做到公开、公正、及时、有效，维护社会公平正义，让农民和企业得到实实在在的好处。总体来看，补贴实施人民是满意的，普遍叫好声是反映民意的主流声音。但在一些地方也听到了“政策好，程序多，办事难”的强烈呼声和“啥时候办事不再这么难啊！”的一些诉求。政策执行要做到民有所呼，政有所应，为受众排忧解难。因此，在制度建设中要按照“目标清晰，受益直接，简便高效”的要求，认真梳理研究解决民众反映强烈的突出问题，在简化程序，提高效率，惠民便民等方面下功夫。政府要到位，不缺位也不越位，改进办法，健全完善制度，着力提高补贴政策实施效率，努力提高政策执行力和公信力，把好事办好，真正做到既惠民又便民高效，让人民更满意。

　　四是严明纪律，加强政策执行力度。对为保障政策实施已出台的一系列规章制度和纪律规定，要加强执行力度和督导检查，做到令行禁止，为确保国家目标、补贴目的实现提供纪律保障。要强化问责制，对失职渎职，不作为和乱作为的要依律追究责任。在政策实施中，要推进政务公开，增强透明度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，绝不允许利用补贴资金为单位和个人谋取私利。强化审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督。对勤勉尽责、敬业有为的应建立奖励制度。总之，在制度建设和纪律建设中，要以为民、务实、廉洁、高效的行为和业绩，让人民放心，让人民和政府都满意。