科学立法促振兴 良法善治利长远 ——回顾我国农业机械化法制建设40年辉煌历程

　　编者按：为隆重纪念改革开放四十周年，展示农业机械化在改革开放中取得的成就和贡献、遇到的困难和挑战，弘扬农机化行业人士不懈奋斗、与时俱进的精神风貌，中国农业机械化协会开展了“纪念农业机械化改革开放四十周年”征文活动。活动得到了广泛响应，各界人士积极投稿，参与活动。经组委会初步审核，决定遴选部分优秀文章加以刊发，以飨同仁。

　　科学立法促振兴良法善治利长远——回顾我国农业机械化法制建设40年辉煌历程

　　作者简介：孙超

　　农业农村部农业机械试验鉴定总站工程师(现于农业农村部法规司借调)

　　全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，以立法把党和人民在实践中取得的成果上升为法律规定，是农业农村法制建设的重要经验。农业机械化是农业农村法制建设的重要领域，改革开放40周年以来，我国农业机械化法制建设经历了从初步探索、建章立制到健全体系的不凡历程，在保障国家粮食安全、推进质量兴农、促进可持续发展、保障和改善民生等方面发挥了突出作用，为推进农业农村现代化做出了重要贡献。

　　一、农机化法制建设的历史进程

　　农机化法制建设，根植于我国农业农村改革发展实践。建国伊始，“改良农具”的发展方针就写入了《中国人民政治协商会议共同纲领》，为发展农业机械化奠定了**高法律基础。1955年，全国人大通过了《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》，明确了以农业规模化经营推进农业机械化的发展目标。同年，国务院颁布了《新式农具统一管理暂行办法》，规定了新式农具在制造、供应、推广等环节的管理措施，这些法律法规奠定了新中国农机化发展的制度基础。但是，十年动乱让国家立法工作陷入瘫痪，农机化法制建设陷入停滞。农具推广主要依靠政策、行政指令进行调整，缺乏法治保障。

　　“虎踞龙盘今胜昔，天翻地覆慨而慷”。改革开放带来中国翻天覆地的巨大变化，农机化法制建设迎来了新的历史起点，其建设历程可以分为三个阶段：

　　(一)全面恢复阶段(1978年至2004年)

　　家庭联产承包制吹响了我国改革开放的号角，也开辟了我国农机化新的发展道路。1983年中央一号文件提出允许农民个人或联户购置农机，农机化发展动力发生了根本转变，农机化制度体系面临深度调整，这一阶段农机化法制建设的总体思路是“依法管理”。在产品鉴定方面，《农业机械鉴定工作条例(试行)》于1982年公布，确立了部省两级开展农机鉴定的工作机制，为适用农业机械的推广使用奠定基础。在技术推广方面，《农业机械化技术推广工作管理办法(试行)》于1983年公布施行，建立了农机化技术推广制度体系。在质量保障方面，《全国农村机械维修点管理办法》于1984年公布施行，规范了农机维修点开办、运营等活动，加强农机维修服务管理。1993年，农机化法制迎来了两部重要法律，《农业法》规定了国家鼓励和支持农机使用、提升农机化水平的发展方向，《农业技术推广法》明确了农机技术推广在农业生产中的地位和作用。在此期间，从中央到地方，农机化法制建设全面恢复，为农机化依法促进提供了先行经验。

　　(二)体系建设阶段(2004年至2012年)

　　随着法制建设的加快，农机化管理工作逐步建章立制，但规定之间还不十分协调，办法之间还未形成体系，促进农机化发展的体制机制还未确立。2004年6月25日，十届全国人大常委会第十次会议审议通过了《农业机械化促进法》，以法律形式确立了促进农机化发展的目标任务和制度体系，标志着我国农机化迈入了依法促进的新阶段。2009年9月7日，国务院常务会议通过了《农业机械安全监督管理条例》，建立了部门齐抓、主体共建的农机安全监管机制。在“一法一条例”的引领下，安全监管、质量保障和社会化服务等方面的规定逐步建立，新规章新制度密集出台，《农业机械试验鉴定办法》《拖拉机驾驶证申领和使用规定》等9项部门规章陆续公布施行，促进农机化发展的制度框架初步形成。

　　(三)优化完善阶段(2012年至今)

　　党的十八大以来，党中央、国务院深入推进“放管服”改革，农机化法制建设在简政放权、放管结合、优化服务方面加快步伐，制度体系不断优化，办法措施日益完善。在部门规章方面，2018年《拖拉机和联合收割机驾驶证管理规定》以及《拖拉机和联合收割机登记规定》制定公布，将原有三个部门规章整合优化为两个，强化部门职责、优化分类管理、提升便民服务，农机安全监管“放管服”改革落地；2016年《农业机械维修管理规定》修订，农机维修审批实行“先照后证”；2015年、2013年《农业机械试验鉴定办法》修订，持续优化鉴定方式、简化业务流程、强化服务水平；法规文件“立改废”并举，《全国乡镇农机管理服务站管理办法(试行)》等5部不符合实践要求的法规文件及时废止。此外，地方性法规建设步入快车道，《广西壮族自治区农业机械化促进条例》《北京市农业机械安全监督管理规定》等10余部省级地方性法规公布施行。通过优化法制体系，农机化“放管服”改革持续推进，体制机制更加健全，管理效能不断强化，农民和行业服务者的获得感、幸福感、安全感持续提升，为推进农业农村现代化发挥了重要的支撑保障作用。

　　二、农机化法制体系的框架内容

　　目前，我国建立了以法律和行政法规为基础，以部门规章为主干，辅之以地方性法规，多层次、全方位的农机化法制体系。农机化领域已有法律1部、行政法规1部、部门规章8部，省级地方性法规60余部，为推动农机化持续健康发展发挥了积极作用。

　　(一)法律

　　《农业机械化促进法》是我国首部专门促进农业机械化的法律，是一部农业经济类法律，也是我国农机化的“基本法”。《促进法》为什么被称为农机化的“基本法”？从立法背景看：《促进法》重在解决农机化扶持政策不均衡、不稳定，农机化制度规定不统一、不协调的问题，通过立法，确立了促进农机化发展的制度体系，为制定其他农机化政策法规奠定了基础。从主要内容看：《促进法》围绕提高农机化水平、建设现代农业，从农机科研开发、质量保障、推广使用、社会化服务和扶持措施等方面作了明确规定，涵盖了农机化发展的各个方面。从实施效果看：《促进法》在规范引导和促进保障农机化发展方面作用巨大，广泛调动了政府、企业、农民等主体发展农机化的积极性，农机装备总量、作业水平、社会化服务和农机工业发展之快前所未有，为提高我国农业生产能力、发展现代农业、促进农民增收发挥了重要作用。

　　(二)行政法规

　　随着农业机械及其操作人员数量的不断增多，农机安全使用问题愈发严峻，监管责任不明晰、管理措施不完善、安全制度不落实的现象较为突出。《农业机械安全监督管理条例》旨在预防和减少农机事故，保障人民生命和财产安全，建立了涵盖农机生产、销售、使用、维修、服务等全流程的监管体系，规定了农机、工商、质检等监管部门和农机生产者、销售者、使用者、维修者等从业主体的权利和义务，确立了事故报送、监督检查、违规处罚等执法规范，为依法规范开展农机安全监管奠定了法规基础。《条例》出台后，农机安全生产形势明显好转，事故起数、死亡人数等指标逐年下降，有效维护了人民群众的生命健康和财产安全。

　　(三)部门规章

　　以农机化法律和行政法规为基础，农机化领域逐步制定了涵盖科研开发、质量保障、推广使用、安全监管、社会化服务等方面的部门规章，为促进农机化发展明确了具体措施。在安全监管方面，《拖拉机和联合收割机驾驶证管理规定》《拖拉机和联合收割机登记规定》建立了拖拉机和联合收割机及其驾驶人牌证的审批管理制度，规定了影响安全的产品要求和人员条件，规范了业务流程和便民措施，《农业机械事故处理办法》规范了农机事故报告和处置程序。在推广使用方面，《农业机械试验鉴定办法》确立了通过试验鉴定评价农机是否适用的制度体系，《联合收割机跨区作业管理办法》建立了联合收割机开展社会化跨区作业的服务保障措施，发挥了良好的社会效益。在质量保障方面，《农业机械维修管理规定》明确了农机维修业务的主体资格条件，规定了农机维修经营活动的监管措施，《农业机械质量调查办法》建立了对特定农机产品质量状况进行监督调查的常态化制度。此外，《农业机械产品修理、更换、退货责任规定》对农机生产者、销售者、修理者的三包责任义务及其监督管理进行了规定，有效维护了农民等主体的合法权益。

　　(四)地方性法规

　　在法律和行政法规的基础上，各地结合实际积极出台并完善农机化地方性法规，将本地促进农机化发展的政策措施纳入法制化轨道。目前，在省级地区中，有13个地区出台了农机化促进条例，30个地区出台了农机安全监督管理条例，另有20余部其他规范农机化发展的地方性法规。

　　为适应依法促进农机化发展的新形势，湖北、内蒙古、广西等地在农机管理条例基础上，出台了农机化促进条例。为应对大气污染防治的新要求，《北京市农业机械安全监督管理规定》对拖拉机和联合收割机的大气污染物排放进行控制，强化绿色导向。为推进新型农机化技术推广应用，《山东省农业机械化促进条例》规定了全省农业机械化示范区的规划和实施办法，为建立农机科研推广长效机制提供了示范。为落实国家减轻农民负担的惠农政策，《江苏省农业机械安全监督管理条例》将农机安全监管工作所需经费纳入财政预算，以法治保障改革措施落地，提高农机安全监管的公共服务能力，让农民切实享受到改革成果。

　　三、农机化法制建设的主要经验

　　回顾改革开放以来的农机化法制建设历程，其初始大多源于地方、部门制定的制度规定或政策文件，历经演变和发展，实现了从地方探索到全国规范的延伸，完成了从政策精神到法规文件的转化，逐步形成了符合发展需求的法制体系，其经验弥足珍贵。

　　(一)促进农机化发展，要依靠法制建设

　　法制体系是农机化发展的基础。农机化法制建设进程中，其指导思想经历了借鉴探索、管理为主、促进发展的转变，法制体系完成了从行政法主导向经济法主导的转化，其结果直接影响了农机化的发展历程。以主要农机产品大中型拖拉机为例，“十一五”期间，其产品年均增长率由《促进法》出台前的2.64%跃升至21.56%，为粮食增产和农民增收发挥了重要作用。因此，为实现促进农机化发展的目标，需要有相适应的法制体系保障。

　　(二)落实改革举措，要依靠法制建设

　　在我国农业农村领域改革的不同阶段，农机化法制建设均发挥了重要作用。在新民主主义革命时期，农机化发展政策上升为法规，顺应了保障农具供给、改革农具使用的需求，恢复了农业生产。在农村家庭联产承包制施行后，农机化法制体系深度变革，其重点由调整集体组织使用农机逐步转变为鼓励个体农民使用农机，推动了亿万先进适用的农机产品投入农业生产。改革和法治如鸟之两翼、车之双轮，重大改革要于法有据、立法要主动适应改革和经济社会发展需要。当前，在全面依法治国、“放管服”改革、农业供给侧结构性改革的总体要求下，如何落实改革要求，让农机化发展融入乡村振兴战略，是农机化法制建设面临的重要课题。

　　(三)解决问题矛盾，要依靠法制建设

　　法制是应对新情况、解决新问题的良策。改革开放后，国家允许个体农民购置农机从事生产和运输，但对上道路拖拉机监管职责不明确、管理措施不完善。2004年《道路交通安全法》施行，赋予公安部门道路执法权，农机部门牌证管理权，填补了监管盲区。随着上道路农机事故的逐步减少，田间事故成为了安全监管的新重点，2009年出台的《农业机械安全监督管理条例》对农机生产、销售、使用、维修全过程以及田间作业或转移中的事故处理进行了规范，有效减少了农机田间事故。多年来，行业内对拖拉机是否需要办理交强险存在分歧，2018年出台的《拖拉机和联合收割机登记规定》明确拖拉机运输机组需要在登记时办理交强险，解决了行业多年悬而未决的问题。因此，法制建设是规范秩序、化解矛盾的有效途径。

　　四、农机化法制建设展望

　　回顾过去，农机化法制建设要着重处理好三类关系。一是政策和法规之间的关系。农机化政策和法规分别是是引领发展的方针和指导实践的规范。一方面，政策是法制的灵魂，法律要落实党的路线和方针政策；另一方面，法规对政策的实施具有保障作用。要发挥各自优势，将政策和法规统一于推进农机化发展的实践进程。二是政府和市场之间的关系。政府与市场对促进农机化发展至关重要。一方面，在质量保障、安全监管等方面需要依靠政府强化监管的领域，要坚守底线；另一方面，又要充分发挥市场机制调动相关主体的积极性，顺应合理诉求，需要在立法时统筹兼顾。三是强制和保护之间的关系。农机化法制调整的主要对象是弱势的农民，需要在立法时兼顾强制规定与保护措施，做到依法护农。

　　展望未来，农机化发展在大力实施乡村振兴战略、落实国家强农惠农富农政策、推进农业供给侧结构性改革等方面，在推进全程全面机械化、推广绿色生产技术、保障农机安全生产、发展农机社会化服务等领域面临新的发展机遇。农机化法制建设40年辉煌历程告诉我们，要不断加强法制建设，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，促进农机化全程全面、高质高效发展，为加快推进农业农村现代化、谱写新时代乡村全面振兴新篇章提供坚强保障。

文章来源：中国农机化协会