两会前瞻：农村土地制度改革如何让“沉睡的资本”活起来？

　　2015年两会召开在即，被两会代表委员们捂热多时的关于农村土地制度改革的议案提案也快公之于众了。如何通过市场化手段，激活被长期压抑的土地、资金等生产要素和农村产权，让农村“沉睡的资本”得以“活”起来，并不断加强农村法治建设，预计会成为今年全国两会热议的话题。

　　据新华社报道，2月27日，全国人大常委会经表决，决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这也意味着，土地管理制度改革真正进入试点阶段，将提高被征地农民分享土地增值收益的比例。

　　上述《决定》明确提出，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，33个试点县(市、区)行政区域内可允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；明确宅基地使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批；合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营等。

　　农村土地制度改革试点工作将主要集中在缩小征地范围、农村集体经营性建设用地入市流转、农村宅基地入市流转三个方面，而地方政府主要有较高热情参与的试点，则是后两项，即农村集体经营性建设用地流转和农村宅基地入市流转。但实际**终能够直接入市流转的农村土地可能无法满足地方政府的“胃口”。

　　国土资源部部长姜大明2月25日向十二届全国人大常委会第十三次会议作说明时还强调，“试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题。”

　　这也说明了国土资源部等有关部门“审慎稳妥推进”的态度，在外界看来暂时回归“保守”。

　　作为这一改革试点的“风险管控”措施，试点行政区域只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。“入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。同时建立健全市场交易规则，完善规划、投资、金融、税收、审计等相关服务和监管制度。”姜大明说。

　　早在2014年12月2日，中共中央总书记习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下称《意见》)，并确立土地改革的三条底线，即“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破，以及农民利益不受损”。此后，国务院常务会议下发有关工作安排，开展土地管理制度改革试点，试点工作拟于2017年结束。

　　中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾公开表示，中国农地改革的基本方针即“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权”，在这个基础上不断推进土地合理的流转和适度规模经营的发展，创新农业经营主体。

　　作为保证土地经营权有序流转的基础性工作，中国土地承包经营权确权登记颁证试点也将在2015年进一步扩大，再选择8个至10个省份开展整省试点，其他省份每个地市选择一个县开展整县试点，覆盖面积达到5亿亩左右。这意味着全国四分之一的农地承包经营权明年有望获得确权颁证，未来土地流转将更加顺畅。

　　根据中国土地勘测规划院去年底发布的《2014年中国土地政策蓝皮书》预计，2015年中国将继续深入推进土地出让制度改革，推广形式多样的出让方式，继续探索共有产权房用地的供应、管理和退出机制，调整不同用地供应结构，保持土地市场稳定，实行针对性的土地供应和出让政策，促进土地资源合理配置和有效利用。预计，这些也将纳入今年两会讨论的范畴。

　　而如何进一步落实各项耕地保护措施、推进土地节约集约利用预计也将成为两会委员代表们讨论的话题。上述《蓝皮书》预计，2015年中国将会继续加大永久基本农田划定、保护和建设的力度；探索建立经济补偿与激励机制，充分调动基层政府和农民集体保护耕地和永久基本农田的主动性、自觉性；进一步完善耕地占补平衡制度。